Au-delà du strict cadre politique et législatif, on peut distinguer 4 étapes majeures dans l’élaboration d’une gouvernance des pêches :
- La collecte des données d’évaluation (pêcheurs professionnels et scientifiques)
- L’évaluation des stocks (scientifiques)
- L’élaboration des règles de gestion (pouvoirs publics et pêcheurs professionnels)
- Le contrôle de l’application et du respect des règles de gestion (administration)
La gestion des pêches peut s’exercer de différentes façons :
- soit par des règles d’accès aux eaux : autorisations de pêche spécifiques à certaines zones de pêche
- soit par un encadrement de l’effort de pêche, à travers notamment une limitation de la présence des navires sur une zone
- soit par un contingentement des captures, les quotas. C’est la modalité de gestion la plus connue.
* Qu’est ce que le rendement maximum durable ou RMD ?
La FAO définit le Rendement Maximal Durable (RMD) par la plus grande quantité de biomasse que l’on peut extraire en moyenne et à long terme d’un stock de poissons dans les conditions environnementales existantes sans affecter le processus de reproduction. Selon la dernière évaluation du Comité scientifique technique et économique des pêches (CSTEP), 39 des 66 stocks évalués dans l’Atlantique Nord-Est ont été exploités en 2015 dans la limite du RMD (ce qui équivaut à 59 %, contre 52 % l’année précédente).
« Sauf à de rares exceptions, la situation des stocks dans les eaux européennes s’est beaucoup améliorée. Même si tout est encore loin d’être parfait, ces bons résultats sont le fruit des efforts consentis par les professionnels en application d’une gestion rigoureuse. Depuis le début des années 1980 et la fondation d’une Europe bleue, nous avons pu observer une prise de conscience collective sur l’importance de préserver les ressources halieutiques. Les relations avec les professionnels se sont au fil du temps améliorées pour aboutir à une relation gagnant-gagnant, mais malgré tout, les scientifiques ne savent pas toujours tout avec la meilleure précision et en temps réel. L’intérêt des pêcheries exige pourtant un modèle d’exploitation avec une certaine visibilité. Limiter les variations interannuelles des TAC et la mise en place de plans de gestion pluriannuels permettent d’améliorer cette visibilité sans pouvoir assurer une véritable stabilité des captures compte tenu des fluctuations naturelles des ressources. »
La gestion des pêches dans l’Union européenne s’appuie essentiellement sur un système des quotas instauré par un règlement communautaire en janvier 1983. Véritable pierre angulaire de la PCP, le contingentement des captures consiste à limiter la quantité des poissons qui sont pêchés dans les eaux communautaires des États membres. Il s’agit d’obtenir une exploitation équilibrée des ressources halieutiques en vue de leur conservation.
« Pour des décisions cruciales comme l’interdiction de la pêche en eaux profondes, les eurodéputés sont invités à arbitrer des enjeux dont ils sont pour la quasi-totalité complètement étrangers. Face à eux, les lobbies les harcèlent littéralement pour faire pencher la balance en leur faveur. Ils assurent représenter la société civile, et défendent le plus souvent les intérêts d’une cause environnementaliste soutenue par des fonds de pension et de puissantes multinationales. Au final, le processus s’apparente à la roulette russe pour des marins pêcheurs qui ne demandent qu’à pouvoir travailler et qui ne disposent pas des mêmes armes de communication pour plaider leur cause. C’est ainsi que les attaques répétées contre la pêche en eaux profondes ont donné naissance à l’association Blue Fish dont l’objectif est de faire connaître aux décideurs européens la réalité des pratiques de la pêche, les efforts constants des professionnels pour arriver à pérenniser leur activité. Nous devons maintenant anticiper les enjeux sur lesquels nous aurons à répondre demain, comme par exemple le bien-être animal. »
Une autre difficulté majeure vient du fait qu’à chaque zone correspond aussi des règles de souveraineté diverses. Le contrôle des pêches répond à une réglementation européenne très stricte (suivi satellitaire obligatoire par VMS pour les navires de plus de 12 mètres, journal de bord électronique), mais son application sur le terrain n’est pas toujours simple. Une réalité qui est avérée dans les eaux internationales, mais aussi intra-communautaires. Créée en 2005 et implantée à Vigo en Espagne, l’Agence européenne de contrôle des pêches (ou EFCA en anglais) doit faire en sorte que les règles de la politique commune de la pêche soient respectées et appliquées de manière efficace. Il demeure que les moyens opérationnels mis en œuvre ne sont pas identiques d’un État membre à l’autre. En France par exemple, plusieurs administrations s’avèrent compétentes dans le domaine de la pêche : la Marine nationale, les Affaires maritimes, la gendarmerie maritime, les douanes.
« Nous avions un espoir de démocratie à travers la mise en place du processus de co-décision pour tout ce qui relève de la pêche. Cependant, le fait que la Commission européenne soit capable de décider tous les ans en une journée de l’avenir de milliers de marins pêcheurs est assez problématique. D’autres part, sur des sujets brûlants, on voit l’incapacité du Conseil des ministres à prendre des décisions. Pour ce qui relève du Parlement, l’omniprésence de grands lobbies fait que nous avons toutes les difficultés du monde pour faire entendre notre voix. En réalité, on voit surtout l’entêtement de Bruxelles à imposer certaines mesures qui, comme les obligations de débarquement, s’avèrent difficilement applicables. En outre, la sortie imminente du Royaume-Uni de l’Union européenne risque de donner à certains pays comme l’Espagne l’occasion de rebattre les cartes de la stabilité relative qui était jusqu’ici assez favorable à la France, en tous cas sur un certain nombre de quotas. C’est cet environnement très complexe qui rendent incompréhensibles les mesures de gestion pour beaucoup de marins pêcheurs. »
Délicats mélanges d’observation empirique et d’anticipation théorique, de rigueur technocratique et d’adaptation à des droits d’usage, les TAC et quotas font autant l’objet d’âpres négociations que de critiques récurrentes.
« On a un peu le sentiment que plus on en fait, plus on nous en demande. Nous ne ménageons pas nos efforts mais ça revient rarement dans notre sens. Voilà pourquoi une délégation comprenant une vingtaine de pêcheurs professionnels bretons s’est pour la première fois rendue dernièrement à Bruxelles. Il faut que les décideurs européens apprennent davantage à connaître notre quotidien, nos espoirs, nos contraintes. L’impression domine qu’ils sont menottés par des fausses idées sur notre travail. Nous ne sommes pas ces destructeurs ainsi que la plupart des lobbies européens aiment à nous présenter. En quoi aurions-nous intérêt à scier la branche sur laquelle nous sommes assis ? En raison de l’évolution des quotas chaque année, nous n’avons pas une bonne visibilité pour notre activité. Pourtant ce métier, j’y crois énormément. Nos conditions se sont beaucoup améliorées ces dernières années. En revanche, c’est toujours plus difficile de s’installer et d’investir dans des bateaux neufs. »